Interbestuurlijk toezicht in Caribisch Nederland

September 5, 2025

Inleiding
Interbestuurlijk toezicht is een verzamelnaam voor mechanismen waarmee een hogere bestuurslaag waarborgt dat lagere overheden hun wettelijke taken naar behoren uitvoeren. Waar in Europees Nederland sinds 2012 met de Wet revitalisering generiek toezicht (“Wrgt”) een helder juridisch kader hiervoor is, kent Caribisch Nederland een juridisch soberder systeem neergelegd in enkele artikelen in de Wet openbare lichamen BES (“WolBES”). Interbestuurlijk toezicht op de BES-eilanden vanuit Den Haag kan niettemin plaatsvinden op grond van de WolBES, en dat gebeurt ook.

In dit artikel gaan wij in op wat dit interbestuurlijk toezicht inhoudt, waarbij de focus ligt op het toezichtinstrument van indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing. Daarbij bespreken wij kort twee voorbeelden van de verschillende toepassing van dit instrument in de BES: Sint Eustatius (2018) en Bonaire (2024/2025).

Interbestuurlijk toezicht
Binnen een gedecentraliseerde eenheidstaat als Nederland hebben het Rijk, de provincies en de gemeenten (de decentrale overheden) ieder hun eigen taken en bevoegdheden. Daarnaast zijn er een groot aantal taken die door decentrale overheden in medebewind worden uitgevoerd, binnen de (eventuele) kaders van het Rijk. Wanneer decentrale overheden echter tekortschieten in de uitvoering van hun wettelijke taken, kan er vanaf hoger niveau worden geïntervenieerd middels interbestuurlijk toezicht. Interbestuurlijk toezicht is daarmee een onderdeel van het stelsel van checks and balances om waar nodig de eenheid in de behartiging van taken te waarborgen.

Er zijn verschillende instrumenten die de toezichthouder tot zijn beschikking heeft. In dit artikel wordt ingezoomd op het instrument gericht tegen taakverwaarlozing: de indeplaatsstelling.

Interbestuurlijk toezicht Europees Nederland
In Europees Nederland is sinds 2012 de Wrgt van toepassing. Deze wet bracht uniformiteit in het daarvoor sterk versnipperde stelsel van interbestuurlijk toezicht door opname van bepalingen in de Gemeentewet en Provinciewet, vergezeld van een algemeen beleidskader.

In Europees Nederland houdt het provinciebestuur toezicht op het gemeentebestuur op specifieke beleidsterreinen[1]; het Rijk fungeert als toezichthouder waar provincies geen taak of expertise hebben.[2] De bevoegdheid tot indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing is voor het provinciebestuur vastgelegd in artikel 124 van de Gemeentewet en voor het Rijk in artikel 121 van de Provinciewet, voor zover het gaat om toezicht op provinciale taken.

Het voornoemd beleidskader voor bestuurlijke interventie vertaalt zich naar een interventieladder met vijf fases van signalering tot juridische interventie, steeds met nadruk op samenwerking, selectiviteit en proportionaliteit.[3] Uit de memorie van toelichting bij de Wrgt volgt dat het volgen van deze interventieladder de transparantie van het proces waarborgt en een bestuursorgaan voldoende gelegenheid biedt zich te verweren of te erkennen dat er niet of niet naar behoren is gehandeld (en ook om alsnog te handelen).[4]

De interventieladder is hierbij niet dwingend, het toezichthoudende orgaan kan zelf beslissen in welk tempo de ladder wordt beklommen. In spoedeisende situaties, bijvoorbeeld wanneer onomkeerbare situaties dreigen te ontstaan, staat het de toezichthouder vrij om direct over te gaan tot juridische interventie door in de plaats te treden.[5]

De praktijk leert dat daadwerkelijke indeplaatsstelling (de laatste stap van de interventieladder) zelden voorkomt: volgens de evaluatie van de Wrgt (BZK, 2020) werden slechts 2 van 67 signalen opgevolgd met een daadwerkelijke indeplaatsstelling. Het mondt (hierdoor) ook zeer sporadisch uit in een gerechtelijke procedure. Pas in 2018 zien we een eerste procedure langskomen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRvS”) over het eerste besluit tot indeplaatsstelling sinds de invoering van de Wrgt.[6] Sindsdien is het slechts twee keer tot een procedure bij de ABRvS gekomen.[7] Uit de evaluatie van de Wrgt volgt wel dat het regelmatig voorkomt dat toezichthoudende organen de interventieladder beklimmen.[8] Dit resulteert echter vrijwel nooit in een daadwerkelijke indeplaatsstelling, partijen lossen dit doorgaans op via bestuurlijk overleg of signaleringsbrieven.

Interbestuurlijk toezicht op de BES-eilanden
De openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben een bijzondere positie binnen het Nederlandse staatsbestel. Zij zijn het beste te vergelijken met een gemeente, maar zij vallen niet onder een provincie maar rechtstreeks onder het Rijk. Door de inrichting van het openbaar bestuur als openbare lichamen wordt hun bijzondere positie tot uitdrukking gebracht.[9]

Het interbestuurlijk toezicht is geregeld in de WolBES. Deze wet kent drie vormen van (generiek) toezicht op het eilandsbestuur, gelijk het regime van de Gemeentewet: goedkeuring, zijnde een vorm van preventief toezicht, en vernietiging onderscheidenlijk het in de plaats treden bij taakverwaarlozing, beide vormen van repressief toezicht. Er is een belangrijke rol weggelegd voor de Rijksvertegenwoordiger als bestuurlijke schakel tussen het Rijk en de openbare lichamen. Steeds zal eerst bestuurlijk worden getracht tot een oplossing te komen. Anders dan in Europees Nederland ontbreekt een gedetailleerde wettelijke regeling.

Taakverwaarlozing: twee smaken
Wanneer het bestuur zijn taken ten behoeve van de huishouding ernstig verwaarloost of indien het bestuur onvoldoende medewerking verleent aan taken die zij in medebewind uitvoert, kan het Rijk interbestuurlijk toezicht uitoefenen door in de plaats te treden van het bestuur dat niet naar behoren functioneert. Bij grove verwaarlozing van autonome taken[10], kunnen bij wet voorzieningen worden getroffen (artikel 232 WolBES). Bij verwaarlozing van taken in medebewind kan de Rijksvertegenwoordiger in de plaats treden van het bestuurscollege respectievelijk de gezaghebber (231 lid 1 WolBES).

Inmiddels zijn beide instrumenten van juridische interventie vanwege taakverwaarlozing in de praktijk voorgekomen: zowel bij autonome taken (Sint Eustatius) als bij medebewindstaken (Bonaire).

Variant I: Grove taakverwaarlozing bij autonome taken (Sint Eustatius, 2018)
De bestuurlijke situatie op Sint Eustatius groeide in 2017 uit tot een zorgwekkende situatie met ernstige zorgen vanuit het Rijk naar het functioneren van het openbaar lichaam. Een ingestelde commissie van wijzen constateerde ernstige integriteitsproblemen en grove taakverwaarlozing door het bestuur. Er werd bij wet ingegrepen op grond van artikel 232 WolBES. Op grond van de tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius werd de eilandsraad ontbonden en het bestuur uit zijn functie ontheven. Er werd een regeringscommissaris aangesteld die voorzag in het bestuur van Sint Eustatius. Het doel van de bestuurlijke ingreep was om de taakverwaarlozing te beëindigen en de voorwaarden voor goed bestuur duurzaam te verbeteren, zodat toekomstige eilandsbesturen zelf hun taken naar behoren kunnen vervullen. Vanaf 2020 werden de bestuurlijke verhoudingen stapsgewijs hersteld.[11]

Dit eerste praktijkvoorbeeld van bestuurlijke interventie op de BES-eilanden vormde ook een startpunt voor (noodzakelijke) discussies over de staatsrechtelijke, bestuurlijke en juridische dimensies van interbestuurlijk toezicht.

Variant II: Taakverwaarlozing bij taken in medebewind (Bonaire, 2024/2025)
Op 15 november 2024 trad de (waarnemend) Rijksvertegenwoordiger in de plaats van het bestuurscollege van het openbaar lichaam Bonaire wegens nalatig toezicht op de lokale afvalverwerker en na herhaaldelijke branden op de vuilstort. Volgens de Rijksvertegenwoordiger was sprake van taakverwaarlozing op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving met betrekking tot het afvalbedrijf, hetgeen tot bestuurlijk ingrijpen noopte.

Opvallend aan deze casus is dat het zich afspeelde in een periode waarin nog geen uitgekristalliseerd beleidskader voor bestuurlijke interventie op de BES bestond, zoals dat in Europees Nederland sinds 2012 geldt.[12] Kort voor het besluit werd het Nederlandse interventiekader gedeeltelijk van toepassing verklaard op de BES door de Rijksvertegenwoordiger.

Het bestuurscollege was het niet eens met het besluit tot indeplaatsstelling en ging in beroep tegen de maatregel. De zaak werd begin januari 2025 door het Gerecht in eerste aanleg behandeld. Bij uitspraak van 21 februari 2025 vernietigde het Gerecht het besluit tot indeplaatsstelling.

Het Gerecht ging mee in het betoog van de Rijksvertegenwoordiger dat sprake was van taakverwaarlozing, waardoor interventie mogelijk is, maar oordeelde dat het bestuurscollege ten onrechte geen hersteltermijn was geboden om zelf alsnog orde op zaken te stellen. Daarbij speelde mee dat de Nederlandse interventieladder zoals hierboven opgemerkt van toepassing was verklaard voor de BES. In gesprekken voorafgaand aan de interventie werd ook gesteld dat de interventieladder werd gevolgd (men verkeerde in “fase 3”). Het (vervolgens) achterwege laten van stap 5 van de interventieladder (besluit met een laatste hersteltermijn) leidde tot vernietiging van het besluit van de Rijksvertegenwoordiger. Het Gerecht oordeelde: “De situatie bij Selibon Lagun is weliswaar spoedeisend, maar er was naar het oordeel van het Gerecht wel ruimte om het bestuurscollege nog een laatste korte termijn te stellen.”[13] Na de vernietiging werd het bestuurscollege wederom bevoegd ten aanzien van zowel het vergunningentraject als het toezicht- en handhavingstraject op dit dossier.

Deze casus benadrukt hoe precair het interbestuurlijk toezicht is. Telkens moet zorgvuldig worden afgewogen hoe het evenwicht kan worden bewaard tussen de autonomie van de openbare lichamen bij de uitvoering van hun autonome en medebewindstaken, en de verantwoordelijkheid van het Rijk om adequaat bestuur te waarborgen. De recente indeplaatsstelling op Bonaire toont aan dat ingrijpen ook mogelijk is in individuele dossiers, mits zorgvuldig voorbereid en afgestemd op de bestuurlijke context. De uitspraak van het Gerecht biedt volgens ex-staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Zsolt Szabó waardevolle lessen voor toekomstige situaties waarin indeplaatsstelling overwogen wordt.[14]

Doorkijk naar de toekomst
Uit een op 2 september 2025 gepresenteerd (gewijzigd) wetsvoorstel ‘Herzieningswet Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba’[15] volgt dat het interbestuurlijk toezicht voor de BES steeds meer vorm krijgt. Dit voorstel bevindt zich thans in de consultatiefase.

De eerder gekozen insteek om de functie van Rijksvertegenwoordiger af te schaffen, lijkt te zijn verlaten. Uit het wetsvoorstel volgt dat Rijksvertegenwoordiger zich (juist) meer dan voorheen gaat bezighouden met het bevorderen en waarborgen van goed bestuur en het houden van interbestuurlijk toezicht op de BES, waarbij wordt voorgesteld dat de Rijksvertegenwoordiger het recht krijgt om alle vergaderingen van het eilandsbestuur bij te wonen, inclusief besloten vergaderingen, en inzage kan vorderen in stukken van het eilandsbestuur—instrumenten die zijn positie substantieel versterken in gevallen van bestuurlijke integriteitsvraagstukken of verstoorde verhoudingen binnen de openbare lichamen.

Hoe het interbestuurlijk toezicht in de WolBES precies vorm zal krijgen, is op dit moment nog niet uitgekristalliseerd. Wel staat vast dat interbestuurlijk toezicht in toenemende mate een rol zal spelen op de eilanden, zeker gezien de recente ontwikkelingen in het omgevingsrecht en de uitgebreidere taakstellingen in medebewind voor de eilandbesturen op dat gebied. Toezicht op uitvoering en naleving zal daarin een belangrijke plaats innemen.  Lokale besturen doen er verstandig aan hun interne nalevingsstructuur hierop tijdig aan te passen, zodat interventies waar mogelijk kunnen worden voorkomen.

Namens HBN Law & Tax werd het bestuurscollege van het openbaar lichaam Bonaire in de genoemde procedure bijgestaan door mr. H.M. Weijand.

[1] De provincie is de toezichthouder op het gebied van ruimtelijke ordening, bouwen, milieu, huisvesting, monumenten, archieven en constructieve veiligheid van bouwwerken.

[2] Zie artikel 124b lid 1 van de Gemeentewet.

[3] De vijf fases zijn: (1) signaleren, (2) informatie opvragen en valideren, (3) afspraken en termijnstelling, (4) vooraankondiging juridische interventie, en (5) besluit tot indeplaatsstelling met een laatste termijn om alsnog zelf te voorzien.

[4] Kamerstukken II 2009-2010, 32389, nr. 3, p. 16.

[5] Kamerstukken II 2009-2010, 32389, nr. 3, p. 17.

[6] ABRvS 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2647, m. nt. J.L.W. Broeksteeg.

[7] ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:320 en ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:263.

[8] Pro Facto, Evaluatie van de Wet revitalisering generiek toezicht, oktober 2017.

[9] Prof. dr. A. van Rijn, Handboek Caribisch Staatsrecht, Boom, Den Haag, p. 749 en verder.

[10] Het gaat dan om taken op grond van de WolBES of de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zoals de weigering door de eilandsraad om eilandgedeputeerden te benoemen of de begroting vast te stellen. Ook kan gedacht worden aan de situatie waarin het bestuur van het openbaar lichaam als geheel niet meer functioneert en de publieke dienstverlening is komen stil te liggen.

[11] Sinds 2020 heeft Sint Eustatius weer een eilandsraad. Die kan vanaf oktober 2022 gedeputeerden voor het bestuurscollege benoemen. In 2023 kreeg de eilandsraad de bevoegdheid om organisatorische besluiten te nemen en het budgetrecht terug. De eilandsraad mag weer de eigen begroting opstellen en uitvoeren.

De laatste stap om de bestuurlijke verhoudingen te herstellen was de benoeming van de gezaghebber. Vanaf 10 april 2024 is Alida Francis de nieuwe gezaghebber. Zij was vanaf 2020 plaatsvervangend regeringscommissaris en daarna regeringscommissaris van Sint Eustatius. Op 1 september 2024 verviel de Wet herstel voorzieningen Sint Eustatius.

[12] Wel was er sinds 2023 politieke overeenstemming over een aanstaande wetswijziging van de WolBES en FinBES waarbij – naar model van de Wrgt – werd voorzien in een uitbreiding van wettelijke procedures en bevoegdheden ter zake interbestuurlijk toezicht, alsook in de invoering van een interventieladder voor de BES. Uit het wetsvoorstel volgt dat bij interventie steeds moet worden uitgegaan van het vertrouwensbeginsel en het belang van de vrijheid van het lokale bestuur moet worden gerespecteerd. Zie hiervoor de Memorie van Toelichting het conceptvoorstel voor wijziging van de WolBES en FinBES.

[13] GEA 21 februari 2025, ECLI:NL:OGEABES:2025:4, r.o. 2.2

[14] Kamerbrief bij uitspraak Gerecht in Eerste Aanleg over indeplaatsstelling waarnemend Rijksvertegenwoordiger, 10 maart 2025.

[15] Alle documenten zijn te raadplegen op https://www.internetconsultatie.nl/herzieningswet/b1